按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》安排，我局負責起草了《盤錦市生活垃圾分類管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》?，F將《條例（草案）》起草情況說明如下：
　　
　　一、立法目的及必要性
　　
　　隨著經濟社會發展、城市規模擴大和人口不斷增長，生活垃圾產生量與日俱增，給資源環境帶來巨大壓力，垃圾處理問題成為大城市面臨的重大環境問題之一。自2009年以來，本市生活垃圾日處理量從每日約600噸上升到每日約1200噸，生活垃圾年均增長率達到7%，目前的生活垃圾年處理量接近43萬噸。面對這一嚴峻形勢，市委、市政府始終對生活垃圾管理工作給予高度關注和重視，并在實踐中不斷探索、深化認識。十八大以來，黨中央、國務院高度重視生活垃圾管理問題。遵照習近平總書記提出的“普遍推行垃圾分類制度，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”的指示，對照國家、省委、省政府關于推行生活垃圾分類管理工作的部署和要求，我市作為遼寧省生活垃圾分類試點城市，2017年來通過先行先試、積極探索，出臺一系列政策措施，取得了初步成效，在垃圾分類收集、運輸體系建設及無害化處理等方面積累了一定經驗，依托盤錦市城鄉一體化大環衛體系，在全市城區范圍內推行生活垃圾分類，已陸續在全市170個住宅小區、93個公共機構、362個相關企業實施了生活垃圾分類，生活垃圾分類管理體系已初步形成。但我市的生活垃圾分類管理工作還存在著工作機制不健全，各類主體在分類管理中應承擔的責任、義務不清晰，推進垃圾分類僅依靠政府號召、引導和群眾自覺，沒有形成合力，共同參與力度不夠，難以深入推進；分類投放、收集、運輸、處置等環節管理制度不健全，分類缺乏強制約束力，實施存在難度；垃圾源頭減量制度落實不到位，“前端基本不分類， 后端處理大鍋燴”現象突出；宣傳、動員、引導分類力度不夠，分類知識欠缺、意識淡薄、知曉率不高、重視程度不夠，長期形成的習慣難改變等突出問題。目前，國家尚無針對生活垃圾分類管理的專門立法，《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》以及《城市市容和環境衛生管理條例》等法律、法規對生活垃圾分類管理的規定較為原則，操作性不強，需結合實際和垃圾分類每個環節的工作進行細化和系統規范。因此，為了統籌推進我市城鄉生活垃圾分類管理工作，建立生活垃圾分類管理法律體系，形成長效機制，推動民眾生活垃圾分類習慣養成；加強城鄉生活垃圾分類管理，提升生活垃圾減量化、資源化、無害化水平，促進生態文明建設和經濟社會可持續發展。制定《盤錦市生活垃圾分類管理條例》十分必要。
　　
　　二、法律依據及參考依據
　　
　　《條例（草案）》主要依據《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《城市市容和環境衛生管理條例》以及住建部《城市生活垃圾管理辦法》等法律、法規。參照了國務院、有關部委及省政府關于垃圾分類的指導文件，學習借鑒了北京、上海、寧波、青島、蘇州等城市的立法，結合我市實際而制定。
　　
　　三、起草過程
　　
　　按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領導小組，以“項目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。還邀請了市人大法制（法工）委、市人大城建環資委、市司法局等負責同志及住建領域專家及立法專家作為顧問，全程參與、指導起草組工作，確保起草工作依法依規、高效有序開展。
　　
　?。ㄒ唬?月25日，著手《條例（草案）》立法工作
　　
　　2020年2月25日，市人大法制委下發了《關于提前著手謀劃2020年立法工作的預通知》，對立法中需要調整解決的問題清單提出了具體要求。2020年2月26日，我局制定并下發了《盤錦市住建局2020年立法工作實施方案》，成立了由主管局長牽頭的起草領導小組，負責《條例（草案）》起草工作。2020年2月27日，市人大法制委、市司法局召開2020年立法工作會議，對今年的立法工作進行了部署。按照會議精神，起草小組隨即開始收集生活垃圾分類相關法律法規和外省市已經出臺的垃圾分類管理條例，整理生活垃圾分類工作存在問題清單，著手《條例（草案）》起草工作。
　　
　?。ǘ?月20日，形成了《條例（草案）》第一稿
　　
　　2020年3月10日，市人大法制委、環資委召開了2020年度立法工作調度會，起草小組匯報了《條例（草案）》起草準備及相關問題清單整理等情況，市人大法制委、環資委對制定《條例（草案）》提出具體要求。起草小組堅決貫徹落實市人大兩委工作要求，結合最近三年生活垃圾分類工作實踐、問題清單以及人大代表建議和政協委員提案辦理情況，在4月20前形成了《條例（草案）》第一稿。
　　
　?。ㄈ?月20日，形成《條例（草案）》第二稿
　　
　　4月27日，市人大法制委召開立法工作進展情況匯報會，了解草案解決的主要問題、基本框架、重點條款以及下部工作安排等情況。起草小組根據會議精神，組織召開座談會逐條研究，進一步修改。五一長假期間，住建局辦公室組織文秘人員對《條例（草案）》全面校核。5月7日，起草小組發布征求意見函向相關單位征求意見。5月19日，根據各部門反饋意見重新完善，形成了《條例（草案）》第二稿。
　　
　?。ㄋ模?月10日，形成《條例（草案）》第三稿
　　
　　5月21日，起草小組組織召開《條例（草案）》征求意見座談會，同相關部門就意見函反饋情況進行交流，并基本達成一致。5月22日，起草小組聘請法律專家對《條例（草案）》進行審核。5月23日，市司法局就《條例（草案）》面向社會公開征求意見。5月26日，市人大組織市司法局、市住建局及外聘法律專家對《條例（草案）》進行座談，對《條例（草案）》再次進行修改。5月27日，市司法局提出了《條例（草案）》修改意見。5月29日，市人大法制委會同起草小組再次座談討論《條例（草案）》，將完善稿發給業務專家征求意見。5月31日，我局外聘專家廈門市生活垃圾分類管理辦公室主任趙海濤、青島市環境衛生管理處處長趙華國來盤指導《條例（草案）》修改。6月2日，按照專家提出的修改意見，起草小組對《條例（草案）》進行了修改。6月5日，我局再次組織有關部門座談征求意見，會后將修改稿發給業務專家。6月9日，按照業務專家意見反饋，修改《條例（草案）》。6月10日，市人大法制委組織起草小組對《條例（草案）》再次進行逐條討論修改，最終形成《條例（草案）》第三稿。
　　
　?。ㄎ澹?月25日，形成《條例（草案）》第四稿
　　
　　在市司法局法制審核以及面向社會公開征求意見的基礎上，邀請市人大、市司法局有關專家、組織專業領域、立法專家及文字專家對第三稿做最后修改，主要就文字計標點等作出12處修改，形成《條例（草案）》第四稿，即報審稿。
　　
　　四、征求意見采納情況
　　
　　面向社會征求意見及召開座談會后，市財政局、市發改委、市農業農村局、市自然資源局、市商務局和盤錦京環環?？萍加邢薰痉謩e反饋修改意見，共計11條，意見主要集中在本部門三定方案中，沒有垃圾分類具體工作，存在部分工作職責確定不準確問題。經反復溝通，對有關部門的工作職責做了修改，其中全部采納部門意見9條，部分采納意見1條，未采納意見1條。對部分部門的工作職責暫時未能具體明確的，我們設置了兜底條款，即其他部門按照各自職責做好生活垃圾分類管理相關工作。
　　
　　我局聘請的業務專家提出對《條例（草案）》修改的總體意見是“既要在宏觀層面注重把握政策方向，又要在微觀注重措施的可行性；堅持有用、管用、好用并留有彈性的原則”。具體意見如下：一是關于規劃和設施內容較少，建議納入總則表述。二是源頭減量章節可操作的管制措施很少，建議納入促進措施。三是為了使垃圾分類工作落到實處，避免出現工作不到位或者越位、錯位等現象，建議明晰政府各職能部門的具體工作職責。四是結合當前經濟發展形勢，對政府鼓勵支持的擺攤經營進行了特別強調。五是對篇章結構進行了調整，將條款不多的章節內容重新進行了布置；將部分名詞釋義提到了第一章；將所有處罰條款重新進行了歸集，恢復到第六章法律責任當中。對此，我局全部予以采納日期。
　　
　　五、需要說明的主要問題
　　
　　此次生活垃圾分類管理立法基本思路是：以明確垃圾分類標準、建立垃圾分類系統為問題導向，注重可操作性，著力強化全程分類體系監管，形成本市城鄉生活垃圾分類管理的基本制度規范。
　　
　　《條例（草案）》 共七章四十四條, 分別為總則、分類投放、分類收集與運輸、分類處置與資源化利用、促進與監督、法律責任、附則。需要說明的主要問題如下:
　　
　?。ㄒ唬┟鞔_適用范圍
　　
　　當前，我市生活垃圾分類試點的范圍已經市域城鄉全覆蓋，借助城鄉一體化大環衛體系支撐，完全滿足城鄉生活垃圾分類集中處置的需求，總體上城鄉同步實行分類管理的條件已基本成熟。因此，《條例（草案）》第二條將生活垃圾分類管理的適用范圍為城鄉統籌實施。
　　
　?。ǘ┟鞔_生活垃圾分類基本標準，建立生活垃圾分流分類體系
　　
　　生活垃圾如何分類是分類管理的重要基礎。對生活垃圾進行四分類是全國大多是城市的普遍做法，可回收物、有害垃圾、其他垃圾基本一致，主要爭議是廚余垃圾還是易腐垃圾問題。我市自2017年開始，依照《遼寧省生活垃圾分類管理工作導則》，將生活拉垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。2019年12月，國家頒布了《生活垃圾分類標志》（GB/T 19095-2019）標準，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾四類。鑒于國家《生活垃圾分類標志》（GB/T 19095-2019）標準是推薦性標準，如果是廚余垃圾，則貝殼類、廢餐具等不利于后期處理，結合我市生活垃圾處理設施建設規劃，按照末端處理方式決定前端分類方法的思路，考慮到目前的分類標準已實施3年、逐步定型，市民認知度和配合度逐漸提高，此種情況下不宜輕易作出調整?！稐l例（草案）》第三條確定將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。
　　
　　同時，采用“大分流、細分類”模式，《條例（草案）》第三條最后一款明確了將生活垃圾中產生量不高、不適合普通垃圾桶裝載、需要單獨運輸的垃圾分類出來，建立餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾等分流分類處理體系的要求。
　　
　?。ㄈ┟鞔_管理體系
　　
　　為統籌推進城鄉生活垃圾分類管理工作，根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，《條例（草案）》第五、第二十四條、第二十五條條對市、縣（區）人民政府、街道辦事處（鎮人民政府）職責作明確規定。市、縣（區）人民政府負責對城鄉生活垃圾分類管理工作的領導，將生活垃圾分類管理工作納入國民經濟和社會發展規劃，協調解決管理工作中的重大事項。生活垃圾分類管理所需經費納入本級財政預算，保障生活垃圾分類管理工作的資金投入；負責垃圾分類的宣傳教育和引導，落實源頭減量措施，建立差異化生活垃圾處理收費制度、考核制度及可回收物信息服務平臺。街道辦事處（鎮人民政府）負責對垃圾分類工作開展日常巡查，入戶宣傳指導，匯總垃圾分類相關信息。
　　
　　《條例（草案）》第七條、第三十四條明確了住房和城鄉建設部門是生活垃圾分類管理工作的行政主管部門，負責城鄉生活垃圾分類管理工作的組織、協調、指導和監督；城市管理行政執法部門負責對城市生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置等環節進行監察，本條例規定的行政處罰以及與行政處罰相關的行政強制措施，亦由城市管理行政執法部門依法實施。
　　
　　《條例（草案）》第七條還明確了發展和改革部門、教育部門、民族宗教事務部門、公安部門、財政部門、自然資源部門、生態環境部門、農業農村部門、上午部門、文化旅游和廣播部門、國有資產管理部門及機關事務管理機構的職責。對分類工作涉及的各職能部門的職責作具體規定，有利于形成合力。
　　
　?。ㄋ模╆P于生活垃圾分類全過程管理
　　
　　關于分類投放管理，著力解決源頭監管難、收集容器配備和設置主體責任不明確、投放行為不規范等問題,《條例（草案）》主要規定下列內容：一是明確了分類投放的具體要求（第十一條）；二是明確了生活垃圾分類實行管理責任區及管理責任人制度，對生活垃圾分類管理責任人的義務進行了詳細規定（第八條、第十二條）；三是明確了需要大分流的四類垃圾（餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾）如何投放（第十四條）。
　　
　　關于分類收集運輸管理，著力解決混收混運現象普遍等問題，《條例（草案）》一是明確了生活垃圾分類管理責任人分類歸集、分類交付生活垃圾的義務（第十五條）；二是明確了生活垃圾的收集運輸單位應當遵守分類運輸等具體規定（第十八條）；三是明確了未按規定收集、運輸生活垃圾的，對分類管理責任人和收集運輸單位的具體要求（第十九條）。
　　
　　關于分類處置管理，著力解決生活垃圾規范化處理和資源化利用的相關問題。按照生活垃圾資源化、無害化分類處置的基本要求，《條例（草案）》一是明確了生活垃圾分類處置的具體方法（第二十一條）；二是明確了規范生活垃圾處置單位的有關規定（第二十二條）；三是明確了生活垃圾處置單位接收生活垃圾不符合分類標準具體要求（第二十三條）。
　　
　?。ㄎ澹╆P于促進與監督措施
　　
　　《條例（草案）》第二十四條明確了市縣（區）人民政府應當采取的相關措施：一是加強垃圾分類的宣傳教育和引導。二是建立生活垃圾源頭減量工作機制。三是逐步建立差別化的生活垃圾處理收費制度。四是建立全市統一的生活垃圾分類管理考核制度。五是建立可回收物信息服務平臺。
　　
　　《條例（草案）》第二十五條明確了街道辦事處（鎮人民政府）應當采取的相關措施：一是開展日常巡查，引導督促做好垃圾分類工作。二是可以招募督導員對垃圾分類進行宣傳、指導、檢查。三是建立生活垃圾分類管理臺賬并及時報送主管部門。
　　
　　《條例（草案）》第二十六條明確了住建部門應當建立垃圾分類全過程監管制度和垃圾分類管理信息平臺。向社會公布垃圾分類相關信息，接受社會監督。
　　
　　《條例（草案）》第二十八明確了單位和個人應當減少使用或者不使用一次性用品。公共機構禁止使用一次性杯具。
　　
　　《條例（草案）》第二十九、第三十條、第三十一條明確了各部門、人民團體、行業協會推進垃圾分類的相關措施。
　　
　?。╆P于法律責任
　　
　　《條例（草案）》共設法律責任十條，其中第三十五條至第四十二條對違反本條例的行為作出了具體處罰規定，均為創設條款。
　　
　　針對個人違法投放垃圾的行為，實施漸進式懲戒，《條例（草案）》規定先由生活垃圾分類管理責任人對其進行勸阻；對拒不聽從勸阻的，分類管理責任人向執法部門報告，由執法部門責令改正。對拒不改正的，將處以20元以上200元以下罰款。在對個人的處罰上，重點把握了處罰與教育相結合的原則，明確對自愿參加生活垃圾分類等社會服務活動的個人從輕或者不予處罰（第三十六條）。