摘要：營商環境優化和治理已成為區域高質量發展的重要因素。營商環境優化的協同治理涉及市場主體、政府部門、社會組織和相關組織等諸多主體，要立足多元主體參與，實現區域營商環境優化的協同治理，要完善制度基礎，提升區域協同治理能力，激發多元主體協同作用，完善公共服務保障。

一、問題的提出

黨的十九大報告提出“支持民營企業發展，激發各類市場主體活力”，在習近平總書記的具體領導下，中共中央發布《關于深化黨和國家機構改革的決定》對營商環境進行了部署，2019年國務院出臺了《優化營商環境條例》，提出要創新體制機制、強化協同聯動。因此，針對多主體協同治理的難題，這些措施具有重要的現實意義。

營商環境是區域軟實力和競爭力的重要體現，對于區域經濟發展和企業創新具有重要的作用。國外研究主要關注政府的角色和作用，并提出了治理優化路徑；Skof，Bradaschia認為，政府的制度能力創新是營商環境的影響重要因素。Emerson等認為，治理主體與政府之間的合作及資源依賴程度是營商環境協同治理的重要因素。Witkowska提出，建設營商環境要協調好政府與市場關系；Yunus等提出，地方政府在營造商業增長與繁榮環境中扮演重要角色。Civelek等認為，國家、社會、金融市場和銀行、商業風險決定營商環境的質量。Kljucnikov等提出，營商環境優化意味著企業面臨的政企關系與商業關系都得到較大改善。Scott分析了政府在進行公共事務管理中采取協同治理戰略的時機和原因。在國內，楊志勇、文豐安提出，要加快政府職能轉變，加快放管服改革步伐，推行大規模減稅計劃，創造更優融資環境⑦。曾憲聚等提出，要協調發揮政府引導性作用、市場基礎性作用和社會支撐性作用。劉剛、梁晗提出，要消除外部不經濟，強化并持續提升外部經濟，降低企業綜合交易成本。任恒提出，優化營商環境重點在深化政府自身改革，落實并強化政府責任，確保政府職能轉變及時到位。徐換歌、蔣碩亮發現政府效能的提高與反腐敗規制強度的增加能夠顯著地改善營商環境?？梢园l現，多數研究關注營商環境建設的影響因素，并提出了相應的優化措施。

作為實現營商環境優化的重要路徑，郭燕芬認為，實現機制的關鍵是制度保障。陳光、高甜瑜提出，構建多元主體合作共治的社區治理模式助推營商環境優化。韓陽從治理視角提出，要加強營商環境法治化建設，完善構建親清新型政商關系的政策體系。陳華平、樊艷麗提出，協同治理與營商環境建設具有耦合性，體現在協同治理機制的合作性、治理過程的動態性和開放性等方面。上述這些研究為區域營商環境優化提供一定的參考和借鑒。

二、區域營商環境優化的協同治理結構和條件

營商環境涉及市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法和法治保障等多個方面，需要多元主體的協調與配合，推進區域營商環境優化的協同治理，對營商環境優化提出了更高要求。

（一）區域營商環境優化的協同治理結構

營商環境是市場主體經營活動所處的綜合性系統，涉及市場主體、政府相關部門、生產要素提供主體和相關中介組織等（見圖1）。主要包括：一是市場主體。市場主體是通過市場經營活動獲取收益的主體，是營商環境優化的承受者，也是政府部門和其他利益主體的服務主體。由于市場主體之間、市場主體與其他主體之間都存在利益沖突和矛盾，需要政府進行協調和提供資源要素和專業服務。二是政府相關部門。政府部門包括法律制定部門、政務服務部門、行業管理部門和執法部門等，政府部門的法律服務、政務服務和執法行為的質量和水平，直接影響市場主體的市場經營行為和策略選擇。三是生產要素提供主體。生產要素提供主體包括金融機構、水電氣等公共服務機構、交通物流企業、學校教育機構等主體，決定了生產要素市場的供給質量與水平，提供企業進行持續經營所需要的相關資源和服務，直接影響到企業的生產成本。如市場主體需要大量的資金，需要銀行、保險、證券等金融機構支持企業融資，需要有多層次、規范健康發展的資本市場。企業需要相關的原材料和經營條件，需要供水、供電、供氣、供熱、物流、交通等公用企事業單位提供安全、便捷、穩定和價格合理的服務，保障相關的經營條件。同時，企業需要依賴區域的各類學校和教育機構，以獲取足夠的合格勞動力和高層次人才。四是相關市場中介組織。中介服務組織主要為市場主體提供信息咨詢、培訓、經紀、法律等市場服務。規范、便利、高效的中介服務可以有效地降低企業的交易成本，有助于推動區域中小企業逐步發展壯大，是營商環境實現優化與協同治理的重要協調主體。為了提升中介組織對市場主體的服務效能，政府有關部門依據相關法律法規進行認證、管理和監督，提升其運營管理的規范性。

    （二）區域營商環境優化的協同治理條件
    區域營商環境協同治理具有顯著的多元參與性，實現區域營商環境的協同治理，要整合協調好不同利益主體的目標和參與權益，構建政府、市場和社會等多元主體參與的治理協調機制，有效提升區域營商環境質量。
    1.多元主體實現目標整合。營商環境治理相關主體的角色、目標、權益等都有一定差異，科學配置不同利益主體的權力與利益歸屬，推進多元利益主體的目標整合與權益協同是實現營商環境協同治理的重要條件。政府、市場主體、社會主體的根本目標具有一致性，但不同主體在不同階段的目標具有較大差異，影響到不同主體之間的行為協同。因此，推進利益主體目標整合，把握好權力與利益關系，對不同利益主體的權力與利益歸屬進行科學合理的配置，有助于推動多元主體參與營商環境治理。
    2.保障多元主體參與權益。利益主體要根據外部條件和自身實力的權衡，選擇對自己最為有利的策略，最終影響協同治理機制的實現。營商環境協同治理機制強調多元主體的合作和行為協調，推進利益主體間相互合作和行為協調，有助于實現營商環境治理的協同效應。因此，立足政府主體、市場主體、中介組織和社會組織功能的差異性與互補性，充分保障不同主體在營商環境治理中的相關權益，才能實現營商環境的治理創新和多元治理協同效應，推動區域高質量發展。
    3.推進多元治理協調機制。營商環境建設面臨復雜的外部環境，需要政府、市場、社會之間建立科學有效的合作協調機制，立足不同治理主體之間的差異和優勢進行協調。規范和約束不同利益主體行為，特別是非理性行為，有助于推動營商環境建設的規范化與科學化，維護市場秩序和公共主體利益。
    4.溝通交流實現常態化。協同治理機制強調治理的動態化與開放化，針對市場主體的要求不斷對營商環境治理機制進行動態調整和優化。不同利益主體之間豐富、高效的信息和資源的溝通交流，有助于推進不同治理主體之間實現目標利益整合、權益配置和功能耦合，是實現營商環境協同治理的重要保障。政府在制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法律、規章等文件過程中，通過常態化溝通交流平臺與市場主體進行協商，力求科學性與可行性，為實現營商環境協同治理提供保障。
    三、區域營商環境優化的協同治理影響因素
    實現營商環境優化的協同治理，要立足多元主體參與，推進主體間利益整合和溝通交流，推進政府職能轉變和協同治理制度化。對照營商環境優化的目標，借鑒程波輝構建的優化營商環境“制度-能力”治理框架輥輴訛，構建“制度-能力-機制-環境”的營商環境優化協同治理的影響因素模型（圖2），分析法律制度質量、執行能力、主體聯動機制以及外部支撐環境等因素對區域營商環境協同治理的影響。

    （一）相關法律與制度質量
    營商環境建設的根本目標是營造方便快捷的政務環境和公平競爭的市場環境，為市場主體的發展壯大提供保障，關鍵是公共法律服務資源的整合。不同法律制度之間是否出現矛盾和沖突，影響到營商環境的優化。在相關法律法規的修改完善方面，政府相關法律制定部門要根據外部市場環境的變化，依照法定權限和程序及時制定新的法律、法規、規章、行政規范性文件，修改、廢止與環境不相適應的制度文件，才能為營商環境優化提供法律保障。
   （二）政務服務與執法協同能力
    1.政務服務協同能力。在服務市場主體經營效率能力方面，高效的運營水平是市場主體抓取市場機會、獲得市場競爭力的關鍵指標，因此高效的政務服務水平是影響市場主體經營效率的關鍵要素。不同部門政務服務效率如報稅、辦證、審批等政務服務的流程復雜程度和辦理時間直接影響市場主體的營商環境感知，對于營商環境協同治理的實施具有顯著影響。
    2.監管執法協同能力。一是監管執法落實情況。法律制度的執行質量和能力是保障市場主體經營安全的重要因素，監管執法部門只有明確監管對象和范圍和事權，才能嚴格按照法律法規和職責辦事，保障監管政策落實。二是監管執法標準的統一協同。企業和企業家的合法權益能否得到有效保護，是否存在不合理和過度的檢查、檢驗、督查等情況，直接影響市場主體的交易與協調成本。三是企業產權保護和經營安全水平，在受到危害和損害時能否得到及時的救助，是否會遭遇安全經營的風險等是市場主體持續穩定經營的基礎條件。只有強化市場準入、反壟斷和反不正當競爭等法律的執法力度，政府相關部門依法保障各類市場主體依法平等使用各類生產要素和公共服務資源，依法保護市場主體合法權益以及企業經營者人身和財產安全，才能出現優良市場營商環境。
    （三）多元協同聯動機制
    營商環境治理是政府、市場與社會等多元主體參與和協同的過程，需要發揮多元主體的協同與聯動推進作用。一是主體間關系狀況。利益主體之間在事實上形成了營商環境關系網絡，不同主體的功能、行為與策略選擇差異，直接影響營商環境協同治理的實現，利益主體間良好關系的形成是實現協同治理的重要因素。二是主體間行為協同機制。能否構建完善的治理機制和制度，實現對不同主體的行為約束與規范，協調不同執法主體之間的理念、方式等沖突，推進利益主體間相互合作和行為協調，形成統一聯動的執法機制，直接影響不同利益主體之間行為的協同。三是主體間的溝通聯動機制。不同法律制定部門之間、不同執法主體之間能否實現常態化的溝通交流，是能否實現信息資源共享和執法聯動、消除執法的體制機制障礙的關鍵。

（四）區域外部支撐環境

營利是市場主體的根本目的，而優質的營商環境是幫助市場主體降低成本的關鍵要素。通過降低生產要素成本，提升市場主體經營效益，可以打造高效營商環境的根本目標。一是區域發展環境。區位條件、基礎設施、社會環境、政府政策、金融支撐等區域發展要素，不僅影響到利益主體理念和行為策略，對協同治理機制也具有顯著影響。二是資源獲取成本。土地成本、房產成本、電氣水成本以及籌資成本、交通物流成本等是市場主體進行生產運營的關鍵要素，對于市場主體的經營效益具有顯著的影響。資源性要素一般由壟斷性公司經營，相對一般市場主體，特別是中小微企業來說具有顯著的市場優勢和壟斷地位，公用企事業單位的服務質量和水平直接影響到市場主體發展的外部環境，是實現營商環境協同治理的基礎。三是中介服務組織的服務質量。只有推動中介服務機構與政府相關部門的實質脫鉤，才能提升專業組織的市場服務質量。
    四、區域營商環境優化的協同治理路徑
    營商環境協同治理的根本目標是為市場主體提供更好的發展環境，需要推進多元利益主體和不同部門的協同聯動，發揮有為政府和有效市場的協同作用，實現市場主體的經營效率和效益的有效提升。針對區域營商環境實現協同治理的影響因素，可從制度基礎完善、治理能力提升、公共服務保障、協同作用激發等方面入手進行優化。

（一）完善營商環境協同治理的制度供給基礎
    營商環境的相關法律制度是營商環境協同治理的基礎和前提。一是構建制度標準體系，優化營商環境標準。二是堅持制度連續性，重視法律和制度的融會貫通性建設，強化制度連續性，相關制度和規范要在政府官員中相繼傳續。三是強化制度互補性，要在政治、經濟、社會等整個制度體系的完善與協同上優化營商環境。

（二）切實提升營商環境協同治理的執行能力
    提高執法能力、落實能力和治理能力是營商環境優化的關鍵路徑，發揮營商環境法律制度作用的核心在于執行能力。因此，提高營商環境質量需要執行力來保障，否則營商環境制度形同虛設。持續提升市場監管能力，加大對壟斷性公共服務行業的規范力度，確保能夠為市場主體發展提供高質量的服務。在完善國家層面的營商環境立法體系的同時，推動地方政府積極出臺營商環境的有關地方法律和實施細則，制定落實的時間表和工作要求，提高法律執行成效。要把改革取得的行政成果制度化、規范化，特別是關注制度執行和落實中的經驗做法，形成執法部門實現自控的規則要求和執法依據，上升到規則體系的高度并與國家法律銜接，提升執法的落實力度。

（三）激發營商環境多元主體的協同聯動作用

營商環境整體上受到政府、市場和社會三大制度邏輯的協同影響，要協調發揮政府主體的引導性作用、市場主體的基礎性作用和社會主體的支撐性作用，推進不同主體之間的良性互動，以實現營商環境協同治理。因此，要從市場、政府和社會三個領域主體行為協同的視角，為區域集聚高質量發展的要素：一是發揮好政府優化營商環境的服務和引導作用。圍繞企業實際需求和經營難題，科學制定針對性政策和措施，切實為企業解決經營中的實際問題，不斷完善公共服務。二是發揮好市場機制的資源配置作用。市場機制為企業提供基于利益最大化目標而開展協商、交易時所需的規則和機制，強調優化創新創業條件，健全產學研合作創新體系，推動企業成長為真正的創新主體，為市場主體的合法經濟活動提供保障。三是發揮好社會組織的專業服務作用。相關社會主體所擔負的社會管理和公共服務職能不斷增多，通過非正式制度安排推進區域教育、文化、體育、衛生等社會事業發展。
    （四）優化營商環境協同治理的公共服務保障
    營商環境優化是一個系統工程，不僅是營商環境制度制定和執行的問題，也是區域軟硬實力的綜合體現。營商環境雖然一般不包括硬件基礎設施和基本公共服務質量，但是教育、醫療、住房、交通等基本公共服務水平和質量直接影響人口的流動和集聚趨勢，對于企業招聘勞動力和吸引核心人才具有顯著的影響，也是區域營商環境的重要組成部分。近年來不少大城市積極出臺創新人才落戶優惠政策，吸引優秀人才集聚，都是區域打造營商環境高地的重要舉措。因此，優化營商環境，必須推動區域經濟社會發展的相關部門和相關社會組織積極參與，出臺更有吸引力的人才政策，引導創新要素和人才集聚，為市場主體經營活動提供更高質量的公共服務，為營商環境優化協同治理提供堅實的保障。

 

信息來源： 營商環境智庫公眾號